Утопия прав

Как работает защита коренных народов российским законом

17 февраля 2022 года российский сенатор Григорий Карасин, выступая в ООН, описывал положение коренных народов в России как устойчивую систему гарантий. По его словам, российские законы «последовательно закрепляют» права коренных народов на приоритетное и свободное использование земли, воды, охотничьих и других природных ресурсов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.

Эта формула звучит как ответ на большинство тревог: есть Конституция, есть специальные федеральные и региональные законы, есть перечни территорий, есть программы поддержки, есть компенсации за ущерб. Райпон, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, крупнейшая в России, пишет, что в стране действует три специальных федеральных закона о правах КМНС, а ещё более 20 федеральных законов содержат нормы, гарантирующие им особые права. Правительство в новой концепции устойчивого развития КМНС до 2036 года тоже исходит из того, что «в целом создана правовая база» для защиты прав и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.

В недавно опубликованном докладе мы показали на конкретных примерах крупных инфраструктурных проектов в Арктике, что в реальности эта правовая рамка работает иначе, чем на бумаге. Например, проект может получить лицензию раньше, чем сообщество коренных узнает о его последствиях.

Правовая база для защиты прав уже существует, но работает она выборочно, иногда после суда или когда уже слишком поздно. А иногда и вовсе вытесняется из-за приоритетов промышленного сектора. «Арктида» рассказывает, какие законы регулируют права коренных народов в России, почему защита распространяется не на всех и в чём российские нормы расходятся с международными стандартами.

Закон защищает, но не всех

Российская система защиты коренных народов строится вокруг категории «коренные малочисленные народы» (КМН), которая сужает группу коренных до тех, кто признан государством как «малочисленные».

Российская специальная правовая рамка знает только категорию КМН, к которой относятся народы, соответствующие формальному критерию численности менее 50 тысяч человек и включенные в правительственный перечень, в котором сейчас 47 народов. Часть коренных народов, например, арктические саха, коми или карелы, в этой системе не получают защиты, так как формально не относятся к КМН.

В 2020 году появился ещё один уровень бюрократизации: реестр коренных малочисленных народов Федерального агентства по делам национальностей (ФАДН), то есть список лиц, относящихся к КМНС. По задумке он должен помочь человеку подтвердить статус и в дальнейшем упростить реализацию прав и получение положенных мер поддержки. Но попадание в перечень требует значительных бюрократических усилий, а иногда — решения суда. Это особенно сложно для человека, который живёт промыслом, кочует или зависит от сезонного использования территории.

Но даже после получения нужного статуса реализация прав не гарантирована, так как другой сложный вопрос — статус земли, на которой проживают люди и может планироваться проект.

Где находятся земли коренных?

В российском законодательстве нет понятия «земли коренных народов», но существует два правовых режима, которые часто смешивают в публичных обсуждениях:

• места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности (МТП и ТХД);
• территории традиционного природопользования (ТТП).

МТП и ТХД перечислены в едином документе, наследующем ещё советскому очерчиванию географических ареалов проживания коренных народов. Он показывает, где государство признаёт традиционное проживание и хозяйственную деятельность КМН. Кроме этого, он формирует административно-территориальную основу для взаимодействия коренных с другими акторами, такими как власть, недропользователи и другие. Внутри таких территорий у КМН есть дополнительные права, а, например, в Саха предполагается этнологическая экспертиза.

ТТП — более сильный режим «особо охраняемых территорий» (ООТ), который может быть установлен на территории, входящей в МТП и ТХД. Федеральный закон описывает их как ООТ, создаваемые для традиционного природопользования и образа жизни КМН. Именно ТТП ближе всего к идее территории, где внешняя хозяйственная деятельность должна быть ограничена и согласована с интересами коренных жителей. Это предполагает создание территорий, которые нельзя отчуждать под не связанное с традиционным хозяйством промышленное освоение без согласия коренных народов.

На практике часть возможностей законодательства о ТТП не реализуется. Федеральные ТТП фактически не создавались на протяжении многих лет, а региональные и местные зависят от работы конкретного региона по их формированию и учёту. Последнее критически важно, так как на федеральном уровне критерии разграничения полномочий и порядок создания ТТП не регламентированы.

В некоторых регионах такие территории существуют, а реестры ведутся. Например, в ХМАО, где законодательство о родовых угодьях появилось ещё до федерального закона о ТТП, а позже во многом легло в его основу. К родовым угодьям отнесли четверть автономного округа.

В некоторых регионах установлены ограничения на создание ТТП, например, в зависимости от расположения на территориях участков недр, промышленных объектов или арендованных участков. Иногда создание ТТП сопряжено с трудностями и судебными тяжбами. Так было в случае формирования ТТП в Красноярском крае, которую создали только после решения в кассации. В другом случае на уже имеющей этот статус территории жителям приходится судиться за реализацию прав, которыми их наделяет уже утверждённый статус.

И даже если ТТП создана, её границы могут не совпадать с фактическими маршрутами кочевий, пастбищами, охотничьими и рыболовными участками. Например, территория масштабного проекта Роснефти «Восток Ойл» на Таймыре не пересекает границ расположенной неподалёку ТТП «Попигай», однако фактически заходят на территории, используемые оленеводами, по данным сотрудников Таймырского заповедника.

Подытожим:

1. «Земли коренных» утверждаются через два правовых режима. Оба связаны не с владением землёй, а с особыми правами на её использование. Территории традиционного природопользования — более сильный из двух, но его регулирование не имеет устоявшейся структуры.
2. Региональные и местные ТТП могут создаваться по разным протоколам. Их задокументированность зависит от того, как устроен учёт в том или ином регионе.
3. В некоторых регионах, например ХМАО и Саха, ТТП существуют и работают, но так не везде.
4. Создание таких территорий может ограничиваться из-за расположения недр или промышленных объектов. Часто ТТП не учитывают фактическую реальность жизни коренных народов и включают не все территории, на которых живут люди.

Опыт Республики Саха

Регионом с самыми продвинутыми стандартами в отношении прав коренных народов в России считается Республика Саха. Это единственный относительно системный российский случай институционализации оценки влияния добывающих проектов на коренных. В 2010 году в республике ввели этнологическую экспертизу. В отличие от обычной оценки воздействия на окружающую среду, эта смотрит не только на природу как таковую, но и на то, как изменения среды повлияют на традиционный образ жизни, промыслы, культуру, социально-экономическую ситуацию и развитие народа.

Опыт Саха часто приводят как пример того, как российская система может работать лучше. Помимо закона об этнологической экспертизе в республике развито регулирование ТТП. В местных актах предусмотрено участие представителей коренных народов в экспертных комиссиях, а за нарушение требований о проведении экспертизы установлена административная ответственность и эти санкции применяются.

Региональная программа указывает, что на 1 декабря 2024 года в республике провели 66 этнологических экспертиз, а 53,7% от общей площади республики составляют ТТП.

Закон Республики Саха уникален для России: на федеральном уровне попытки такой институционализации пока проваливались. Другой регион, где произошла попытка внедрения этнологической экспертизы, — Чукотка. Там в 2022 году приняли Окружной закон «Об ответственном недропользовании». Он рамочно определил стандарты поведения недропользователей и предписал изучать влияние проектов на коренных с помощью этнологической экспертизы в соответствии с федеральным законодательством. Поскольку на федеральном уровне механизм такой экспертизы так и не закрепили, норма чукотского закона остаётся декларативной.

Этнологическая экспертиза упоминается также в законодательстве Красноярского края. После крупного норильского нефтеразлива на 2021 год в Красноярском крае запланировали разработку закона об этнологической экспертизе, но он, по имеющимся данным, не принят.

Отличаются и правила создания ТТП. В Саха региональное положение допускает включение в состав ТТП зон ограниченной промышленной деятельности и других функциональных зон при соблюдении условий и экспертиз. В Красноярском крае, наоборот, установлены жёсткие ограничения: ТТП краевого значения не образуются на территориях, где уже расположены действующие производственные объекты, а основанием для отказа может быть нахождение в заявленных границах участков уже используемых недр. В ЯНАО могут отказать, если в границах территории уже действует юридическое лицо, деятельность которого не связана с традиционным природопользованием, или если там находятся участки недр федерального значения.

Пример Саха показывает, что законодательство, защищающее права коренных, возможно создать и унифицировать. И в то же время в контексте России пример республики — это исключение.

Когда право включается в суде

Даже в Республике Саха право не всегда работает автоматически.

В 2025 году территориально-соседская община эвенов «Себян» обратилась в арбитражный суд с требованием обязать АО «Прогноз» организовать этнологическую экспертизу на ТТП местного значения. Речь шла о лицензионном участке в Саха. Компания возражала: она ссылалась на то, что участок имеет статус геологического отвода, а изучение недр в пределах такого отвода может избежать экспертизы при определённых условиях.

Суд указал на другое. Закон Саха устанавливает, что этнологическая экспертиза проводится в обязательном порядке и до принятия решений о реализации хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания и на ТТП. В решении также зафиксировано, что границы ТТП «Себян» внесены в кадастр, а факт деятельности компании на этой территории не оспаривался. В результате суд обязал компанию принять меры для проведения экспертизы.

Здесь важно как то, что этнологическая экспертиза выступает инструментом защиты своих прав общиной коренных, так и то, что даже при наличии ТТП, регионального закона и обязательной процедуры общине приходится доказывать в суде, что компания должна пройти оценку воздействия на её землю.

В другом деле, связанном с золотодобывающим ООО «Рудник Таборный», прокуратура также добивалась проведения этнологической экспертизы. Компания пыталась оспорить соответствующее представление. ООО «Рудник Таборный» вело геологоразведку и добычу полезных ископаемых в границах Тянского национального наслега, вся территория которого относится к ТТП эвенков. После обращения Ассоциации КМН Якутии прокуратура установила, что компания не провела обязательную этнологическую экспертизу, и потребовала устранить нарушение. Компания оспорила прокурорское представление, ссылаясь на то, что часть лицензий была выдана до введения соответствующих требований. Первая инстанция поддержала прокуратуру, апелляция — компанию. Наконец, кассационный суд оставил в силе решение первой инстанции, указав, что переоформление лицензии или начало деятельности без экспертизы не освобождает недропользователя от обязанности провести экспертизу.

Существуют даже ситуации, когда экспертизу провели, но вопрос упирается в исполнение её выводов. Так, согласно докладу Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов Севера Республики Саха за 2022 год, самое первое отрицательное заключение этнологической экспертизы не было исполнено должным образом. Причина — в нехватке чёткого федерального регулирования исполнения.

Правовая рамка, сложившаяся в республике, — удачный пример, но для её полной реализации не хватает рычагов контроля, а также доведения хороших практик в республике до норм федерального законодательства.

Лицензия на недра, жизнь на поверхности

Земельный кодекс РФ не даёт гарантий неотчуждения земель традиционного природопользования, а право пользования недрами не равно праву на землю: они юридически разведены.

Лицензия на пользование недрами как государственным ресурсом (геологическое изучение, разведку, добычу) выдаётся в рамках отдельной процедуры. Такая лицензия не предоставляет права на земельный участок на поверхности: на строительство и размещение объектов, дороги, инфраструктуры.

На бумаге это разграничение может выглядеть как защита: компания ещё не получила землю, значит, впереди будут согласования. Но это работает и в обратную сторону. При наличии лицензии на недропользование компания может не согласовывать то, что будет на поверхности, в том числе не взаимодействовать с коренными сообществами на земле. Решение о недропользовании может быть принято раньше, чем сообщество получит полную информацию о проекте и его последствиях.

Это создаёт разрыв между моментом принятия решения и точкой, в которой коренное сообщество получает шанс повлиять на проект. На таком примере видно, почему требуемых российским законодательством общественных слушаний с возможностью высказать необязательные к исполнению замечания недостаточно. Международный принцип свободного, предварительного и осознанного согласия не сводится к информированию и замечаниям. Напротив, он требует заранее, без давления, в культурно-адаптированной форме обсудить проект с собственными институтами представительства коренных народов, давая им возможность сказать «нет». В российском праве такого обязательного федерального механизма для добывающих и инфраструктурных проектов не существует.

Что остаётся за пределами

Российские чиновники правы в одном: правовая основа действительно существует. Само её наличие подаётся как доказательство достаточной защиты, хотя она не соответствует международным стандартам, а в реализации несовершенна и не до конца проработана — здесь ситуация отличается от региона к региону. Общие гарантии не заменяют «включения» сильных правовых механизмов, которые бы исправляли асимметрию власти между огромными корпорациями и общинами коренных, ведущими традиционное хозяйство.

Такие механизмы выработаны в международных документах о правах коренных народов. Декларация ООН говорит о праве коренных определять приоритеты развития своих земель и ресурсов и о необходимости получать свободное, предварительное и осознанное согласие (СПОС) перед утверждением проектов, затрагивающих их территории. Конвенция МОТ № 169, которую Россия не ратифицировала, но на которую принято ссылаться в документации российских компаний, закрепляет обязательства государств по консультациям и участию коренных народов в решениях, которые их затрагивают. Конвенция о биологическом разнообразии требует уважать знания и практики коренных и местных сообществ и поощрять справедливое распределение выгод от их использования.

Российская система устроена преимущественно реактивно. Она может запустить работу после того, как проект получил лицензию, после того, как сообщество обнаружило угрозу, после того, как возник спор, после того, как пришлось идти в суд, после того, как ущерб стал предметом компенсации.

Часть идей, созвучных международным стандартам, присутствует в России фрагментарно: в законодательстве о ТТП, в якутской практике этнологической экспертизы, в рекомендательном стандарте ответственности резидентов Арктической зоны. Но они не складываются в единую общеобязательную систему, в рамках которой коренное сообщество может не просто получить компенсацию, но и заранее определить, допустим ли проект и на каких условиях. Объём компенсации же формируется по договорённостям с компанией, справедливость которых никто не регулирует.

Несмотря на наличие законов о КМН, коренные сообщества — даже те из них, которые относятся к этой категории — всё ещё вынуждены доказывать своё право быть услышанными тогда, когда решение о будущем их земли уже фактически принято.

Фото обложки: Е. Митрошин / Depositphotos

Авторы:

Алеся Сашкова

Аналитик «Арктиды»