Освоенные права

Как крупные инфраструктурные проекты в российской Арктике влияют на коренные народы от Мурманска до Чукотки

Российская Арктика становится территорией возрастающего геополитического, экономического и логистического значения. Изменение климата, сокращение ледового покрова и развитие технологий способствуют росту интереса к региону, делая его более доступным для судоходства, добычи полезных ископаемых и строительства инфраструктуры.

При этом значительная часть крупных инфраструктурных проектов в российской Арктике реализуется на территориях проживания и традиционного хозяйствования коренных народов.

«Арктида» подготовила доклад, посвящённый тому, как такие проекты влияют на коренные народы России и насколько существующие механизмы способны защищать их права. На примере шести кейсов — порта «Лавна», проекта «Восток Ойл», Баимского ГОКа, «Ямал СПГ», инфраструктуры Северного морского пути и добычи угля и золота на территории Иенгринского наслега — исследование рассматривает социальные, экологические и территориальные последствия промышленного освоения для коренных сообществ.

Это сокращённая версия доклада, подготовленного «Арктидой». Полную версию с подробным описанием кейсов, использованных данных и методологии можно скачать ниже.

Об исследовании

В фокусе исследования находятся несколько взаимосвязанных вопросов:

• как российская правовая система определяет коренные народы и какую специфику имеет по сравнению с международными стандартами;
• каким образом организованы консультации и процедуры участия в рассматриваемых проектах;
• как устроено представительство коренных народов во взаимодействии с государством и бизнесом;
• как рассмотренные инфраструктурные проекты влияют на земли коренных;
• насколько существующие механизмы способны учитывать и минимизировать воздействие крупных проектов и связанной инфраструктуры.

Доклад также анализирует, каким образом практика взаимодействия рассматриваемых проектов с коренными народами соотносится с международными стандартами, включая принцип свободного, предварительного и осознанного согласия (СПОС, FPIC).

Это исследование подготовлено в рамках проекта по мониторингу крупных инфраструктурных проектов в российской Арктике.

Он исследует последствия промышленного и логистического освоения региона по различным направлениям: от экологических и климатических эффектов до вопросов прав коренных народов, территориального доступа, инфраструктурной трансформации и политического управления Арктикой.

Оленеводы на Ямале

Источник:E. M. Mitroshin / Depositphotos

Основные выводы доклада

• Российская модель защиты прав коренных народов ограничена как по содержанию, так и по институциональному обеспечению.

• Даже ограниченные процедуры участия, предусмотренные внутри системы, во многих случаях реализуются компаниями формально или непрозрачно.

• Существенную роль в системе взаимодействия между государством, бизнесом и коренными народами играют ГОНГО-организации, тесно связанные с государственными структурами или корпоративным финансированием.

Выводы по кейсам

«Восток Ойл» и Таймыр

«Восток Ойл» — один из крупнейших нефтяных проектов в российской Арктике. Развитие его инфраструктуры отражает логику рассмотрения Арктики как территории «освоения», в рамках которой приоритет отдаётся ресурсной и транспортной инфраструктуре, а не защите территорий традиционного хозяйствования.

Мегапроект «Роснефти» предполагает существенные изменения затрагиваемых территорий и усиливает включённость коренных сообществ в экстрактивную экономику.

Доклад также показывает, что наиболее сильный формальный механизм защиты из существующих в России — территории традиционного природопользования (ТТП) — не защищает всех территорий, на которых фактически живут и ведут хозяйства коренные сообщества Таймыра, и ограничен небольшой зоной.

Порт «Лавна» и саами

Строительство инфраструктуры порта «Лавна», крупного терминала, предназначенного для экспорта угля, демонстрирует ограниченность российской правовой системы. Саами вообще не рассматриваются в рамках проекта как отдельная затронутая группа, обладающая самостоятельными интересами и правами, несмотря на связь проекта с территориями их проживания и хозяйственной деятельности. Во многом это связано с тем, что территория реализации проекта не имеет статуса ТТП или иной охраняемой территории, поэтому вопросы традиционного природопользования и хозяйственной деятельности фактически оказываются вне специальных механизмов защиты и учёта.

Ключевой канал потенциального негативного воздействия связан с угрозой водной среде Кольского залива из-за загрязнения и шума и может влиять на рыболовство как сохраняющуюся практику традиционного природопользования саами.

Баимский ГОК

Баимский горно-обогатительный комбинат на Чукотке — один из наиболее масштабных промышленных проектов в российской Арктике. При этом его реализация демонстрирует реактивный характер взаимодействия с коренными сообществами. Коммуникация вокруг проекта строится не через механизмы прямого участия реально затронутых групп, а через официально признанные организации и посредников, прежде всего Ассоциацию КМН Чукотки, встроенную в структуру Райпон и возглавляемую членом партии «Единая Россия». Консультационные процедуры стали публичны уже после того, как проект начал реализовываться на земле.

Воздействие на традиционный уклад проекта системно занижалось за счёт искусственного отделения собственно месторождения от подводящей инфраструктуры, создающей основные риски для традиционного природопользования.

Модель распределения выгод строится вокруг патронажной социальной поддержки и символического партнёрства с коренными сообществами: закупок оленины, передачи техники, поддержки культурных мероприятий, школ и медицинских учреждений. В то же время ущерб имеет территориальный, хозяйственный и долговременный характер. Он затрагивает пастбища, маршруты миграции оленей, доступ к побережью и природным ресурсам, возможности для рыболовства, охоты и других форм традиционного природопользования.

Иенгра и кумулятивное воздействие на землю

Ситуация вокруг промышленной активности по добыче угля и золота в районе села Иенгра в Республике Саха показывает ограниченность существующих механизмов защиты даже там, где специальные правовые инструменты формально присутствуют. Наличие специального законодательства об этнологической экспертизе в Республике само по себе не гарантирует защиту прав коренных народов. Его эффективность ограничена, если отсутствуют механизмы реализации выводов экспертизы. Аналогично процедуры участия не работают в полной мере, когда часть затронутых сообществ оказывается исключена из обсуждения проектов или не имеет реального влияния на их параметры.

«Ямал СПГ»

«Ямал СПГ» — крупный проект по производству сжиженного природного газа. В его рамках консультационная и социальная рамка была институционально развита лучше, чем во многих других арктических кейсах, но это не привело к соблюдению ключевых международных стандартов участия и согласия коренных народов.

До 2022 года участие западных инвесторов и международных институтов частично стимулировало использование международной ESG-риторики и отдельных дополнительных процедур консультаций. Однако реализация элементов международных стандартов оказалась формальной, так как это не противоречит российскому законодательству и при этом проще в реализации.

Представительство коренных оказалось частично опосредовано кооптированными ассоциациями, встроенными в государственно-корпоративный режим управления территорией, что сужает пространство для автономной позиции и права на отказ. Без прозрачной методики оценки ущерба, понятных критериев адресности и участия самих коренных групп в определении того, что для них является выгодой и компенсацией, распределение выгод и ущерба в проекте носит асимметричный характер.

Как и в случае Иенгры, воздействие на территорию Ямала складывается не только из параметров одного проекта, но и из кумулятивной трансформации полуострова под влиянием газовых, портовых, транспортных и вахтовых проектов на протяжении десятков лет, и это необходимо учитывать при оценке влияния новых проектов. Техногенное давление усиливает уже существующие риски.

«Ямал СПГ»

Источник:KadnikovValerii / Depositphotos

Северный морской путь

Развитие Северного морского пути представляет собой пример кумулятивного инфраструктурного воздействия, не укладывающегося в рамки отдельных проектных процедур.

Порты, судоходство, энергетическая инфраструктура, проекты по добыче ресурсов и логистические цепочки формируют единую систему воздействия на территорию и образ жизни коренных народов Арктики. Однако сами механизмы участия остаются фрагментарными и привязанными к отдельным объектам.

Доклад рассматривает Северный морской путь как распределённый инфраструктурный мегапроект, масштабы которого несоразмерны существующим процедурам консультаций и учёта мнения коренных народов. Проект, последствия которого распределяются по территориям и акваториям проживания коренных народов, развивается без полноценного участия тех сообществ, которые несут основные экологические и социальные издержки.

Ледокол буксирует танкер в районе порта Сабетта

Источник:KadnikovValerii / Depositphotos

Инфраструктурные проекты и коренные

Рассмотренные кейсы показывают, что проблема нарушения прав коренных народов в российской Арктике носит системный характер и связана не только с отдельными нарушениями, но и с устройством самой нормативной и институциональной модели. В её рамках основные социальные, экологические и территориальные издержки освоения ложатся на коренные народы и сообщества, которые при этом не обладают соразмерным влиянием на принятие решений. Компенсация ущерба и участие коренных в решениях носят ритуальный характер: консультации не обязывают компании к реальным действиям, а компенсации, как правило, не связаны напрямую с нанесённым ущербом.

Инфраструктурные проекты в российской Арктике не могут анализироваться исключительно через призму энергетики, логистики или сырьевой безопасности. Мы рассматриваем их также с точки зрения прав коренных народов с анализом доступа к территории, прозрачности процедур, механизмов представительства и рисков кооптации и ограничений российской модели признания и участия.

Политика в отношении российской Арктики должна учитывать, что низкий уровень внутренних стандартов, трудности их исполнения, государственный контроль над представительством и ограниченная модель признания образуют единую среду системного риска.

Ознакомиться с полным докладом «Арктиды» можно, скачав его:

Фото обложки: Hugo1311 / Depositphotos