![[object Object],[object Object]](https://cdn.sanity.io/images/tsza235h/production/91a188e9826ba5c5a858df0e7450846dd730d60d-2670x1780.jpg?rect=0%2C139%2C2670%2C1502&w=3840&h=2160&fit=max&auto=format)
The Arctic Council: International Cooperation at Crossroads
Cooperation in the Arctic is facing a crisis amid growing geopolitical tensions. We explain how this affects the work of the Arctic Council and what future scenarios are possible.
On May 12, during the fourteenth Arctic Council meeting which took place in a closed online format, Norway officially handed over the chairmanship to Denmark. A month earlier, a Denmark representative had outlined priorities for the next two years, stating that
“the work in the Arctic Council is important not only for the Arctic States, but also for the Indigenous Peoples of the Arctic, for us here in Greenland and for the Kingdom.”
On the one hand, his words serve as a reminder of the Arctic Council’s mission — to foster a region free of conflict and competition, where collaborative efforts of all parties concerned focus on sustainable development. On the other hand, they went against the backdrop of President Donald Trump’s remarks about potentially annexing Greenland to the United States by force.
“The Greenland issue creates additional tension. The Inuit take it seriously and understand that as a real threat. Currently, Greenland is represented in the U.S. by an ambassador who will also take on the role of chair of the Arctic Council on behalf of Denmark. I know him in person—he is a strong politician and a true patriot of Greenland,” says Pavel Sulyandziga, former vice-president of RAIPON, now a public figure and chairman of the Council of the International Foundation for the Development of Indigenous Peoples of Russia.
Yet the Greenland issue is far from being the top-1 challenge this unique international organization has been facing. For instance, Russia’s full-scale invasion of Ukraine occurred midway Russia’s chairmanship of the Council and ended in 2023 amid a suspension of all international programs.
The Arctic Council’s activities have still not been fully restored. With international competition in the Arctic intensifying, the question of the organization’s future remains unresolved.
“Warm Gulf Stream” Instead of “Polar Breath”: From Rivalry to Cooperation in the Arctic
History shows that even during the Cold War era when the Arctic became a militarized zone Western countries and the USSR found ways to cooperate: they arranged the International Geophysical Year in late 1950s, Soviet and Western scientists joining forces for large-scale planetary research; the Polar Bear Conservation Agreement, still in effect today, was signed by the USA, Canada, the USSR, Denmark, and Norway in 1973; the Norwegian-Soviet Fisheries Commission established in 1976 continues to regulate fishing standards up to today, as well.
However, these were exceptions rather than the rule. The meaningful change in the Arctic had to wait until October 1, 1987, when General Secretary Mikhail Gorbachev announced his initiatives reshaping the region’s perception on the international arena. Gorbachev urged for a nuclear-free zone in Northern Europe, joint development of natural resources, and opening of the Northern Sea Route. His words signaled that the Soviet leadership was ready to view the Arctic not as a battlefield but as a shared space for the future.
“The essence of my speech was to call for the countries of Northern Europe, the West, and the USA to conduct affairs in this region in a way that the climate here would be shaped by the warm Gulf Stream of a pan-European process, rather than the polar breath of accumulated suspicions and prejudices.”
«С точки зрения международно-политического контекста это стало обозначением очередного — арктического — вектора внешней политики СССР эпохи Перестройки. Внутрироссийское измерение было менее очевидно, но не менее значимо. Мурманская область была географически наиболее близкой к центру территорией, демонстрировавшей весь набор кризисных и предкризисных факторов: экология, депопуляция, избыточность военной инфраструктуры, отсутствие внятной и позитивной политики в отношении коренных малочисленных народов», — объясняет независимый исследователь, историк Илья Соломещ, специально для «Арктиды».
Логика сотрудничества: Как появился Арктический совет и в чём его уникальность
Речь Горбачёва изменила регион, став толчком для так называемого Рованиеми-процесса — инициативы по созданию нового формата сотрудничества, сосредоточенного на экологической безопасности и устойчивом развитии. В 1991 году в финском Рованиеми восемь арктических государств — СССР, США, Канада, Дания, Норвегия, Исландия, Швеция и Финляндия — подписали Стратегию защиты окружающей среды в Арктике.
В центре стратегии обсуждались угрозы загрязнения, способные нанести серьёзный ущерб региону: от разливов нефти до проблемы радиоактивного загрязнения. Особое внимание уделялось научному сотрудничеству, направленному на получение информации об источниках загрязнений, их распространении и последствиях для арктических экосистем.
Кроме того, было принято решение о создании четырёх рабочих групп: по мониторингу и оценке состояния окружающей среды, защите арктической морской среды, предупреждению чрезвычайных ситуаций и реагированию на них, а также по сохранению арктической флоры и фауны. Все они впоследствии стали важнейшими элементами структуры Арктического совета.
Появлению самого совета при этом предшествовало формирование регионального сотрудничества в Северной Европе. «Элемент исторического парадокса заключался в том, что на линии наиболее острого межблокового противостояния в январе 1993 года был создан Баренцев/Евроарктический регион (БЕАР). Среди прочего, сотрудничество в рамках БЕАР на начальном этапе позволяло снизить остроту экономического кризиса в российской части региона, а также приступить к решению наиболее острых экологических проблем. Кроме того, появилась площадка для прямого взаимодействия в сфере науки и образования, культуры и гражданского общества», — рассказывает Илья Соломещ.
В 1996 году в Оттаве восемь государств — Россия, США, Канада, Дания, Норвегия, Исландия, Швеция и Финляндия — подписали учредительную декларацию Арктического совета. Совет был задуман как форум, который позволял сосредоточить внимание не вопросах устойчивого развития, защиты окружающей среды и обеспечения благополучия коренных народов Арктики. Изначально он исключал вопросы международных отношений, внутренней политики стран-участниц, а также экономического развития региона. Работа совета была выстроена через постоянные рабочие группы.
Уникальной чертой Арктического совета стало полноценное включение представителей коренных народов Арктики в качестве постоянных участников.
Шесть организаций — Инуитский циркумполярный совет, Саамский совет, Ассоциация алеутов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России (РАЙПОН), Арктический совет атабасков и Международный совет гвичинов — получили право участвовать в обсуждении всех вопросов совета наравне с государствами.
Совет стал важным механизмом координации в сфере устойчивого развития Арктики. При этом принципиальной особенностью было избежание политических конфликтов: долгие годы советом успешно управляла логика сотрудничества, а не конкуренции, что позволяло сосредоточиться на кооперации арктических государств.
«Арктика — это единая экосистема. Игнорирование этой взаимосвязанности не приведёт к результатам. Совместная работа — важный шаг на пути к устойчивому развитию региона. Я сам проработал в этой области более десяти лет и вижу огромный потенциал. Арктический совет объединяет демократические страны, которым есть что показать. Они стремятся к сотрудничеству, охране природы, защите прав коренных народов»
Кризис доверия: Как вторжение в Украину повлияло на Арктический совет
В ноябре 2024 года финский город Рованиеми, где когда-то начался процесс, приведший к созданию площадки для устойчивого развития Арктики, вновь оказалось в центре внимания. Там прошли первые крупномасштабные учения НАТО на финской территории после вступления этого государства в альянс. А уже 6 и 7 мая этого года в Рованиеми состоялась встреча министров обороны стран Северного оборонного сотрудничества (NORDEFCO), на которой обсуждались вопросы укрепления обороны Северной Европы.
Тем временем в марте 2025 года в Мурманске, городе, где на излёте Холодной войны Горбачёв произнес свою знаменитую речь, прошел арктический форум. В нём практически не были представлены арктические государства, а сам форум позиционировался полпредом Президента России Юрием Трутневым как альтернатива Арктическому совету. На Мурманском форуме Владимир Путин заявил об увеличении количества российских военных в Арктике, тем самым закрепив тренд на милитаризацию региона.
Этим событиям предшествовал кризис, вызванный российским вторжением в Украину в 2022 году. На тот момент Россия председательствовала в совете под лозунгом «Ответственное управление для устойчивой Арктики». Среди ключевых приоритетов заявлялись развитие экономики региона, охрана окружающей среды и климатическая устойчивость, поддержка коренных малочисленных народов, развитие инфраструктуры и Северного морского пути, научное сотрудничество, а также меры по чрезвычайному реагированию. Планировалось более ста мероприятий, но из-за международной изоляции реализовать большинство проектов не удалось.
Летом 2022 года западные участницы совета решили возобновить совместную работу по ряду проектов, но без России. Это позволило сохранить минимальный уровень взаимодействия по направлениям экологического мониторинга, устойчивого развития и безопасности. Однако вопрос о будущем совета оставался открытым.
Россия регулярно выступает
с критикой действий западных стран. Так, в 2022 году бывший посол РФ в США Анатолий Антонов заявил, что решения, принятые Арктическим советом без участия Москвы, будут нелегитимными и нарушат принцип консенсуса, заложенный в руководящих документах организации.
В 2023 году Россия завершила председательство, выпустив «скупое» заявление от имени Арктического совета. Передача полномочий проходила в Салехарде в онлайне, без министров иностранных дел и без публикаций традиционного доклада старших арктических должностных лиц и результатов деятельности рабочих групп. Регулярно обновляемые архивы Арктического совета не фиксируют встреч на министерском уровне с декабря 2021 года.
Во время председательства Норвегии Россия приостановила выплаты на поддержание административной работы Совета — это около 8% бюджета Секретариата. В отчете 2022 года сказано, что Россия не смогла внести свою долю из-за международных санкций. Примечательно, что на конец 2020 года Россия была крупнейшим донором — её взнос в Инструмент поддержки проектов составил 10 млн евро — вдвое больше совокупного вклада остальных стран.
«Думаю, что главное достижение нашего председательства — это возвращение Арктического совета к делам»
Между повестками: как Россия и другие страны-участницы видят устойчивое развитие Арктики
Хотя преемственность повесток между странами-председателями кажется высокой, анализ семантического сходства показывает, что в формулировках и акцентах есть значительные расхождения. Так, анализ показывает более низкое сходство между российской (2021–2023) и исландской (2019–2021) программами — 0.15, чем в среднем 0.22, тогда как между Исландией и Норвегией (2023–2025) значение соответствует среднему . Программа Норвегии также слабо похожа на российскую.
Как проводился анализ
Информационную базу анализа составили программные документы стран (всего 14), принимающих председательство в Арктическом совете. После предобработки текстов были выявлены наиболее значимые устойчивые двухсловные словосочетания (TF-IDF — мера, позволяющая выявить наиболее значимые и специфические словосочетания для конкретного текста). Далее они были преобразованы в числовые векторы и использованы для попарного расчета косинусного сходства между документам.
Если посмотреть на формулировки приоритетов, то одно из ключевых различий в перспективе — Россия рассматривала повестку через призму государственного управления устойчивым развитием Арктики. Ни в норвежской, ни в исландской программах такого патерналистского акцента нет.
Российская повестка отличалась масштабом — охватывала множество тем, которых не было у других стран (например, туризм или инфраструктурные проекты), при этом, например, проблематика гендерного неравенства и равноправия отсутствовала вообще.
С точки зрения прав коренного населения, Россия предложила подробную повестку на смену исландской, в которой её по сути не было. Однако общий патерналистский подход по-прежнему исключал вопросы прав коренного населения и участия в управлении, а был сосредоточен на социальной политике и сохранении культурного наследия. Сменившая Россию Норвегия прямо заявила, что устойчивое развитие Арктики невозможно, если хозяйственная деятельность в регионе будет негативно воздействовать на жизнь и среду коренного населения.
Программа Дании (отдельно отмечается, что речь не только о королевстве, но и о Гренландии и Фарерских островах) в значительной степени построена вокруг проблематики коренных народов. Во всех заявленных приоритетах — океан, устойчивое экономическое развитие, климатические изменения — коренное население не просто упоминается, но проговаривается в качестве ключевого направления деятельности. При этом преемственность датской программы составляет 0.43, а её сходство с российской — всего 0.06.
Будущее Арктического совета: Сценарии эволюции или распада
Сегодня будущее Арктического совета по-прежнему под вопросом. Экспертный опрос, проведенный в 2022-2023 годах, показывает, что арктическое сообщество настроено довольно пессимистично по отношению к возобновлению полноценной работы в Арктическом совете. При этом не все готовы поставить крест на идее «арктической исключительности» как основы взаимодействия в Арктике.
Позиция России по-прежнему остаётся противоречивой. С одной стороны, официальные лица Москвы заявляют о приверженности совету. Так, директор департамента европейских проблем МИД РФ Владислав Масленников подчеркнул, что Россия намерена сохранить участие в Арктическом совете, исходя из национальных интересов. С другой стороны, звучат и другие сигналы. В феврале 2025 года министр иностранных дел РФ Сергей Лавров заявил, что страна способна развивать Арктику самостоятельно, без участия в полном формате Арктического совета. По его мнению, «никто не может нас оттуда выгнать», а партнёры «вынуждены будут вернуться к сотрудничеству».
«Многие западные арктические структуры не взаимодействуют с Российской академией наук и другими институтами, и речи о полномасштабном партнёрстве не идёт. Запад по-прежнему заинтересован в арктическом сотрудничестве, но в нынешнем контексте оно попросту невозможно», — комментирует Павел Суляндзига.
Всё это происходит на фоне политических обсуждений судьбы Гренландии, которые вносят разлад в отношения двух других стран-участниц Арктического Совета, США и Дании, а также на фоне, прозвучавшего в начале 2025 года приглашения США к совместным проектам в российской Арктике.
Арктический совет продолжает действовать без министерского уровня — рабочие группы встречаются виртуально, в том числе с участием российских представителей. Однако как площадка для публичной координации между арктическими государствами совет утратил видимость. Всё большее значение приобретают отношения между отдельными странами, например, США и Россией.
По данным социологического исследования 2015 года, именно в России и США наиболее низкая осведомленность о деятельности Арктического совета. Только 32% опрошенных в США и 54 % респондентов в России знали в целом или в деталях о том, чем занимается совет.
«Продвижение прав коренных народов оставалось одной из ключевых задач Совета. Но сейчас говорить о полноценном сотрудничестве невозможно. Россия продолжает бряцать оружием, а РАЙПОН подмяло под себя государство — коренные народы России больше не представлены в международных процессах так, как это было раньше», — объясняет Павел Суляндзига.
Пока ни одна из арктических стран не выступила с инициативой пересмотреть статус совета, что говорит о сохраняющемся консенсусе вокруг идеи сотрудничества в регионе.
Эксперты считают, что дальнейшая судьба совета будет зависеть не только от международных отношений между арктическими государствами, но и от двусторонних отношений стран-участниц и других акторов — Китая и Индии. Возможных сценариев несколько.
Согласно одному из них, Арктический совет утратит свой текущий политический статус — останется формой «тихой» коммуникации по вопросам, связанным с защитой арктической среды. Этот консервативный сценарий уже реализуется — большая часть деятельности совета остается непубличной с 2022 года и сфокусирована на прагматичных вопросах, не предполагающих обсуждения политических разногласий. К консервативному сценарию с возможностью радикально подорвать арктическое сотрудничество призывают российские эксперты.
При этом параллельно могут возникнуть и институционально оформиться другие объединения — например, А7 (Западные страны Арктического совета). Они могут взять на себя не только публичную работу по продвижению арктической повестки, но и вопросы безопасности.
Другой сценарий — Арктический совет переформатируется с учетом политических реалий. Этот ход событий, вероятно, приведет к пересмотру Оттавской декларации, чтобы включить в нее вопросы безопасности и промышленной деятельности в качестве приоритетных.
Отметим, что возвращение Трампа в Белый дом снижает политическую актуальность климатической повестки. А согласно данным упомянутого выше опроса, уже в 2015 году практически во всех арктических странах больше половины опрошенных считали необходимым включить вопросы военной безопасности в повестку Арктического совета — в России таковых было 79%. На фоне всеобщей милитаризации можно предположить, что сегодня эта доля не снизилась.
Третий сценарий мог бы предполагать дифференциацию форм сотрудничества — усиление взаимодействий между регионами и соответственно роли трансграничных объединений, в том числе коренных народов Арктики. Однако такой сценарий сталкивается с особенностями внутриполитического устройства отдельных стран, в частности, России.
«Уязвимость устойчивого регионального сотрудничества с участием России стала обнаруживаться уже в 2000-х годы, то есть задолго до войны с Украиной. Практика «вертикали власти» и «суверенной демократии» критически сужала пространство возможностей принятия решений субъектами федерации, не говоря уже о муниципальном уровне. Это создавало трудноразрешимые противоречия между принципами регионального трансграничного сотрудничества и реальной практикой государственного управления в РФ»
И, наконец, четвертый сценарий — подрыв консенсусного сотрудничества в регионе в формате Арктического совета. Как отмечает Илья Соломещ, «…выход (или исключение) хотя бы одного из крупнейших игроков из этого формата сотрудничества может критически подорвать не только эффективность, но и саму жизнеспособность совета». Это зафиксирует торжество политического реализма в регионе и окончательное возвращение к поляризации.
